浅论我国有限承认双重国籍的必要性及制度完善

　　一、承认双重国籍的可行性分析：

　　1、承认双重国籍，既继承了我国的传统国俗，又是我国的一个法律传统。中国五千年的灿烂文化，传承着落叶归根、认祖归宗的传统。海外游子漂洋过海，旅居国外，但还保留中国的传统观念和风俗习惯，很多的人仍然以衣锦还乡、回报桑梓为荣。虽然有些侨民因生活工作的需要，不得已加入外国国籍，但是他们从内心上是不愿轻易放弃中国国籍的。新中国成立以前的清政府、北洋政府、南京国民政府颁布的三部《国籍法》正是考虑到传统国俗和海外华侨的心愿，实行承认双重国籍的法律制度，从这个方面来说，承认双重国籍也是我国的一个法律传统。近几年来，海外华侨华人要求承认双重国籍的呼声很强烈，加拿大普通话华人联合会调查报告显示，92%参与调查的大陆移民认为承认双重国籍既有感情方面的因素,也是出于大量实际需要。同时，海外侨社团、著名侨领纷纷向中国高层领导建言献策，反映海外华人华侨热切期盼祖国尽快修改《国籍法》承认双重国籍的迫切心情,他们以大量事实和丰富情感阐明了双重国籍对于华人的重大意义。

　　2、丧失中国国籍为华侨华人在本国发展带来了很多尴尬。他们为了更好地融入当地的生活可能会加入当地国籍，但是我国国籍政策的规定使他们很无奈地放弃了我国国籍。源自民族归属感和对祖国血浓于水的赤子之情使他们中的很多人想回到祖国发展，为祖国贡献自己微薄的力量，却面临很多尴尬。比如回国的签证有效期限制、就业许可限制、办理房产委托手续的繁琐、子女作为“外国小孩”将面临一系列入托、上学的麻烦等等。这一系列问题使很多人放弃了回国发展的念头。这不仅让中国失去了很多高水平、高素质的人才，也从情感上阻隔了海外华人对祖国的眷顾之情。现今人才竞争日趋激烈，掌握关键技术的人才在国际竞争力方面的作用不容忽视。这样的人才流失，造成的损失具有很大的杀伤力，很大程度上限制了我国的经济发展能力和生活水平。我们应采取措施，改变这样的局面，增强我国的国际竞争力。

　　3、我国确定国籍唯一原则的环境已经改变。从国际大环境来看，国际形势已发生了重大变化，世界各国均根据形势的变化掀起国籍法改革大潮，已经有越来越多的国家对双重国籍这一现象从过去的排斥态度转变为了慢慢接受。从历史根源来看，我国制定现行国籍法的历史根源已不复存在，周边环境得到了较大改善，现在中国已经与东南亚各国建立了良好的外交关系，排华现象得到有效遏制，特别是东南亚一些国家也修改国籍法承认双重国籍了。正因为我国所处的国际国内环境已经发生了剧烈变化，特别改革开放以后，我国的综合国力大大提升，在国际环境中的地位及话语权也日渐提升，为修改现行《国籍法》创造了条件。

　　 4、“一国两制”的顺利实施，为允许中国公民拥有双重国籍提供可行性。

　　国际国内形势的变化使得在中国实行承认双重国籍的法律具有了可行性。实际上，自香港澳门回归祖国以后，国家对港澳同胞的双重国籍的认定和管理方面，做了特殊的规定。香港、澳门承认双重国籍是一种有限的承认，根据香港、澳门居民国籍问题解释第4条和澳门居民国籍问题解释第3条规定，香港和澳门的中国公民可以持有外国护照，从而拥有外国国籍。限制条件是国籍身份以出境与否为决定的因素。并允许出生在澳门的葡萄牙后裔居民可以自由选择国籍。可见，我国政府对港澳同胞的国籍政策有别于内地居民的国籍规定，这是一个重大突破，也是对现行国籍法的重要补充和完善。

　　二、修改《国籍法》的迫切性和必要性

　　1、华人构成状况发生了变化。

　　近30年来海外华侨华人群体依出国目的、途径和职业结构发生了大的变化，就整体而言，具有以下特点：一是移民数量的迅速增长。近年来，海外华人，留学人员的规模越来越大，移居国外的中国公民急剧增加，据中国对外公布的海外华人华侨数量为7000多万。二是移民整体素质大幅提升。而相对于老移民来说，新移民具有学历高、经济实力增强、社会地位提升的特点。三是移民的分布状况更加广泛。就我们娄底市侨情来说，海外的4万多华侨华人分布在世界17个国家和地区，新移民的留学人员大都集中在美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家。以前老移民大都定居

　　在东南亚的格局已发生改变。世界华侨华人的聚居区几乎遍及全球五大洲的各个国家。而且，改革开放后出国的新移民，大都是留学出国的大学生、硕士生、博士生，而且在世界顶级名校就读的有不少。财智外流不可逆是不可忽视的现实问题，也是中国政府需要破解的难题。我国单一国籍原则严重挫伤海外华人的归国热情，差别待遇持续恶化本土国民的竞争环境。历史和经验证明，放开双重国籍是目前解决上述问题最为便利的可行之计。

　　2、放开双重国籍是顺应国际形势发展的需要。

　　在当今大多数国家利用公开实行或默许双重国籍来吸引人才、资金、技术的大环境下，那些以前不承认双重国籍的国家也相继修改国籍法予以承认，世界上承认双重国籍的国家越来越多了，还有一些国家如日本、英国等增加国籍的选择性条款，明确可选择也可放弃双重国籍中的一个国籍，那些给国外特殊人才颁发护照的优惠政策更是五花八门，举不胜举。世易时移，中国应跟上时代发展的步伐，顺应世界发展潮流，可以有选择地承认双重国籍，进一步放宽中国海外华人绿卡申请条件。

　　3、放开双重国籍是科教兴国、人才强国的需要。

　　我国当前国际移民的显著特征是财智外流异常严重，根据教育部的最新统计每四个出国留学人员只有一个人回到祖国服务，特别是在国外名牌大学拿到高级学位的人才回来的比例更低。据抽样调查，在2002年获得美国科学和工程博士学位的2300余名中国留学生中，五年后定居美国的比例高达92%。他们中大多数已拿到绿卡，或者已加入了美国籍。这些掌握着世界最先进、最前沿科学技术知识、核心机密的高端人才，却成为西方发达国家不用花费自己的基础教育费用就获得的“科技劳工”。 这种令人心痛的人才的大量流失状况，虽然有识之士在不断地大声呐喊，却由于国家缺乏吸引人才回流的政策与法律而无可奈何。更令人担忧的是，除了大量的年轻的留学人才不归之外，还有不少高级人才也由于种种原因流向海外。这些人给国家造成的后果更为严重。例如中国科学院院士的评定问题，根据《国籍法》第3条的规定，所有加入外国国籍的院士即被视为自动放弃院士称号。这样的规定无疑是对最具有国际水准的最有创造力的那批人才的限制。面对这样的局面，有人光指责出国移民人员不爱国是没用的，也是不理智的。对于目前中国作为一个迅速崛起的发展中的大国来讲，不承认双重国籍已成为阻碍出国留学人员，尤其成为高层次的科研人员回国工作的阻力。中国作为一个经济大国的要可持续发展，要提高国际上的竞争力，只有通过对高科技人才的引进才能保证，而利用海外华人华侨的资源是一种高回报低成本的办法，因此，我国政府应该积极制定各种政策与法律来留住人才并吸引人才回流。

　　4、放开双重国籍是国家经济、社会发展的需要。

　　华侨乃革命之母，在中国革命和建设事业中，海外华人华侨为了中华民族的进步和昌盛作出了巨大的贡献是不容置疑的。前总理朱榕基在2004年中国华商大会上讲：“中国的改革开放，外来经济有78.2%是由我们华侨、华人投资和引进的”；可见我们改革开放所取得的伟大成就离不开华人华侨所作出的付出和贡献。就拿我市来说，2012年，娄底市侨联对娄底城区的74家侨资企业进行了调研，据调查统计，74家侨资企业共引进外资51.23亿元，年产值达84.44亿元，解决就业人数1万余人，年上缴税收6.29亿元，近5年为社会公益事业捐款4588.2万元。侨企在发展地方经济、促进就业和慈善公益事业等方面都做出了积极贡献有目共睹，不少的侨资企业还为我市企业发展带来了先进的管理理念和经营模式，为促进我市企业转型升级起到了很好的示范引领作用。但是在走访调研中也了解一个难题，侨商们面临的困难就是因为他们的特殊身份，侨企来娄落户审查手续更严、更繁琐，办事周期长，还有出入境方面的不便等等，错失一些发展机遇，他们普遍发出了“侨资企业不如本土企业”的感叹，这样损害了侨商回乡创业的热情。在新的历史时期，怎样才能最广泛最充分地调动海外赤子的积极因素呢，我认为采用双重国籍政策是让海外华人最好安心的方法，同时也是利用海外华人资金、技术和人才最好的途径。

　　5、我国承认双重国籍，有利于增强中华民族凝聚力，也有利于祖国统一大业。

　　党中央历来重视侨务工作，制定了 “一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的十六字方针，做好侨务工作不仅是国家经济、社会发展的需要，更是党实现三大历史任务（全面小康，祖国统一，民族复兴）的需要，也是是我国赢得国际和平发展环境的需要。虽然说七千多万的海外华人华侨，七千多万的归侨侨眷占全国13亿人口的总数并不是太多，但关键是我们的归侨侨眷和海外的侨胞是我们国家振兴中华、统一祖国，加强中国人民与世界各国人民友好往来的重要力量。为了更好的把这批特殊的群体，能够发挥特殊作用的人群，把他们的积极性充分的调动起来，所以对国家来说，随着依法治国政策的实施，随着法律手段的加强，充分考虑他们的合法权益和合理诉求，并把他们的合法权益保护起来这是非常有必要的。而国籍问题是关乎海外华人华侨最切身利益的问题，国籍不仅是国家与其国民法律联系的根本，也是国家与其国民之间情感纽带，而现行国籍法生硬地规定，使海外华人丧失中国国籍，这不仅伤害华人的爱国情感，更使他们缺乏归属感，那么，承认双重国籍后，会促使海外华侨华人以中国公民身份参与到祖国的建设中来，更好地为了谋求祖国的发展而尽心尽力、建言献策。祖国早日统一是全球华人同胞一个共同的心愿，承认双重国籍可以把分布于世界上的各个国家的众多海外华人华侨凝心聚力在祖国的大怀抱里，海外华人便成了一股不可低估的强大力量，反独立促统一,他们在海外可顺理成章地以中国公民身份支持统一大业，为促进祖国早日统一作出应有的贡献。

　　6、放开双重国籍是从法律上保护全世界华人华侨根本利益的有效手段。

　　放开双重国籍是从法律上保护全世界华人华侨根本利益的有效手段，是保护人权的需要。我国承认双重国籍，有利于方便华人华侨的工作和生活，在这个方面双重国籍的优势主要体现在，一是在回国的过程中不需要办理中国的入境签证，给华人华侨来去自由提供了极大的便利；二是华人华侨在国内的机关、企业、学校、教育机构等地方也可以受到平等的与国民无差别的待遇，而不会出现受歧视或排外的情况；三是这样为海外移民回国再创业提供了捷径，可以以中国公民身份做法人代表开公司，避免了严格、繁琐的审查手续，大大缩短了办事周期。四是海外人才回流后的家庭安排、子女读书，也可享受平等国民待遇，也避免按外国人对待，可解决归侨家属子女就业难、就学难的问题。五是海外赤子以中国公民身份回归故里，将大量资金、技术带回祖国发展，增加了政府的税收，促进了当地的经济社会发展。事实也证明，我国引入外资和外商中，华资和华商均占主导地位，成为我国经济建设中不可缺少的生力军。总之，对海外华人华侨来说,拥有双重国籍不仅为华人华侨的日常生活提供便利，在社会安全、就业、旅游等方面他们的选择面更广,对华人华侨自身的发展也就更有益处。而且作为两个国家的公民在一定程度上会给他们带来更多的安全感和责任感。

　　三、 对《国籍法》的修改意见

　　结合当今的国际发展趋势和我国的实际情况，完全放开双重国籍条件还不成熟，但是僵化呆板的《国籍法》已不适应新时期的发展需要，本着灵活、渐进、平等的原则处理双重国籍问题，在适当时候对国籍法进行调整是我国的当务之急。

　　关于怎样采取双重国籍，笔者认为，我国应该尽快修改、完善《国籍法》，在坚持“一人一籍”的基础上，有限度地承认双重国籍，有限度的承认顾名思义就是允许对海外华人区别不同对象，区别不同国家实行不同的国籍政策。

　　笔者认为可以采取以下的一些措施：

　　1、放宽我国的“绿卡制度”

　　2004年，我国颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，出台了正式的“绿卡制度”，但是中国的绿卡制度过于严格。比如《管理办法》中规定了较高的投资数额、规定了以国内有居住和亲属作为发放审批的条件。这些条件就限制了一些想回国发展的中青年人才。笔者建议，应尽量革除这些过高的门槛，面向广大的有志回国、报效祖国的华人，放宽条件为华人发放“中国绿卡”，而且建议华人本人在申请得到“中国绿卡”之后，其子女和配偶也可获得中国绿卡，使他们在国内发展没有后顾之忧。

　　2、对等承认双重国籍

　　在对待双重国籍的问题上，我认为可以根据不同国家采取区别对待的态度。对待不承认双重国籍并且在历史上因为国籍问题与我国发生过冲突的国家，我们对居住在该国的侨民，对等地不承认双重国籍。但是对于承认双重国籍的国家，如果当地华人要求我国承认双重国籍的，我们可以对等地承认双重国籍。也可以与这些国家签订双边条约承认双重国籍。这对于国外的华人来说应该具有非常重要的意义。

　　3、细化对“自动丧失国籍”的规定

　　根据国籍丧失的原因可以分为自愿与非自愿两种类型。对于这一点，现行国籍法规定的不详细，笔者认为自愿与非自愿这两种类型要区别对待。在非自愿丧失国籍的情况中,如因婚姻、收养等原因加入他国国籍,或者因出生而获得他国国籍的,可视为而非本人自愿加入他国国籍,在他国亦承认双重国籍的条件下,应允许保留本国国籍,在这种情况下应承认双重国籍。如因本人自愿主动要求加入他国国籍,则可继续实施“自动丧失中国国籍”的规定。

　　4、增加国籍选择条款

　　建议增加国籍选择条款，修改现行《国籍法》第五条的规定,赋予当事人依法选择国籍的权利,即对以下情形的当事人,先由当事人依法进行国籍选择,再经有关部门认定处理。这条规定特别适用新移民子女的国籍认定问题，因为许多新移民子女出生在驻在国，笔者建议,如果出生地国承认双重国籍,其父母或监护人又为该子女申请加入中国国籍的,可以同意他们的申请承认双重国籍，待子女十八岁后,再令其在中国国籍和他国国籍之间进行自由选择。

　　5、建议精简进出国程序

　　为便于吸引海外人才回国服务，可采用简化手续，加快驻外使领馆的办事速度，可办理类似VIP卡成员，提供出入境便捷条件，使签证办理尽量方便。对一部分高端技术人才或回国投资人员可以延长华人在国内的可滞留期限，对于想长期回国居住工作的甚至可以颁发永久居留证，在国内享有除政治权利以外的其他公民的权利。即使已经不再是中国公民，海外华人的爱国之心和为国效力的激情同样不会减少。

　　6、要加强户籍管理

　　公安出入境管理部门依法要加强内部联网管理，及时消除退出国籍者。因为笔者通过与美国、加拿大等国家的华人接触了解到，不少西方国家对加入他国国籍不需要其母国出具什么手续或证明，这给我国户籍管理带来一定难度。但只要我们把工作做细、做系统，就可以最大限度地取消双重国籍。因大多数出国者都是先持有他国“绿卡”，然后才可加入他国国籍的。要持有他国“绿卡”者必须由中国公安部门出具无犯罪记录的证明。因此，凡办此证明手续者公安部门必须记录在案，并及时提供给公安的户籍管理部门，以便跟踪管理。

　　7、加强出入证管理

　　很多华人是为了在中国和他国之间往返方便才决定加入外国籍。他们往返两国之间都会持外国护照。我国的出入境管理部门要严格把关，把各国华人变更国籍的信息及时通报户籍管理部门，告知双重国籍拥有者立即办理退籍手续。

　　综上所述，是否承认双重国籍,这不仅是一个关乎公民宪法权利的问题,也是一个关乎公民基本人权的问题。对我国这样一个发展中国家而言更是关系到人才流动、国民素质、海内外稳定的综合性问题，应该引起决策层的高度重视。